Bei Pokemons wimmelt es nur so vor Feinden. Daß in der Homöopathie, 200 Jahre vor den japanischen Figuren erfunden, sogar angebliche Arzneimittel feindliche Charaktere sind, und daß diese Feindschaft sogar vor Gericht landet, darauf wäre ich nie gekommen. Daß solche Fälle der Psychiatrie in einem Gericht bierernst durchgezogen werden und mit einem bierernsten Urteil enden, das gibt es wohl nur in Deutschland. Denen muß jemand was ins Bier getan haben. Normal ist das nicht!
"In der homöopathischen Literatur würden Sepia officinalis und Lachesis
muta als feindliche Mittel beschrieben. Nach den Richtlinien der gemäß § 25
Abs. 7 AMG gebildeten Kommission D dürften in Kombinationspräparaten keine
Bestandteile enthalten sein, die nach den Erfahrungen der Homöopathie als
unverträgliche Mittel gälten."(Mehr über Pokemons:
https://sumikai.com/nachrichten-aus-japan/lifestyle/japaner-waehlen-die-top-10-kultfiguren-die-japan-am-besten-repraesentieren-211605/ )
Die Quelle:
https://www.bverwg.de/entscheidungen/pdf/161008U3C23.07.0.pdfBUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 23.07
OVG 5 B 2.06
Verkündet
am 16. Oktober 2008
Mitschke
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler,
Prof. Dr. Rennert und Buchheister
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 31. August
2006 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe:
I
1
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres
Antrags auf Verlängerung der Zulassung für das homöopathische Arzneimittel
Cefakliman.
2
Das im Jahre 1978 erstmals beim Bundesgesundheitsamt angezeigte apothe-
kenpflichtige Kombinationsarzneimittel wird gegen Beschwerden in den Wech-
seljahren angewandt. Es enthält unter anderem die Wirkstoffe Lachesis muta
(Gift der Buschmeisterschlange) und Sepia officinalis (Tinte des Tintenfisches).
3
Im Dezember 1989 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Verlängerung
der Zulassung für das Arzneimittel und gab als Anwendungsgebiet „klimakteri-
sche Ausfallerscheinungen“ an. Mit dem Antrag reichte sie die publizierten Er-
gebnisse einer Anwendungsbeobachtung an 65 Patientinnen ein. Die Beklagte- 3 -
beanstandete mit Mängelbescheid vom 11. März 1993 unter anderem, dass die
Kombinationsbegründung nicht ausreiche, um davon ausgehen zu können,
dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurtei-
lung des Arzneimittels im Sinne des § 23 Abs. 3a Arzneimittelgesetz - AMG -
leiste.
In der homöopathischen Literatur würden Sepia officinalis und Lachesis
muta als feindliche Mittel beschrieben. Nach den Richtlinien der gemäß § 25
Abs. 7 AMG gebildeten Kommission D dürften in Kombinationspräparaten keine
Bestandteile enthalten sein, die nach den Erfahrungen der Homöopathie als
unverträgliche Mittel gälten. Daher werde gebeten, zur ausreichenden Begrün-
dung der Kombination geeignetes, wissenschaftlich bewertbares Erkenntnisma-
terial oder weitere Studien vorzulegen. Mit ihrer Stellungnahme vom 1. März
1996 führte die Klägerin aus, die angeblich vorhandenen Inkompatibilitäten
stellten nur eine private Meinung dar. Der homöopathischen Denkweise ent-
sprechend könnten sich Lachesis und Sepia durchaus sinnvoll ergänzen. Beide
Mittel seien typische Frauenmittel. Die jahrzehntelange Marktbewährung, die
positiven Erfahrungsberichte sowie die Ergebnisse einer Anwendungsbeobach-
tung aus dem Jahre 1992 bestätigten die Sinnhaftigkeit der Kombination. Mit
ihrer Stellungnahme legte die Klägerin die Ergebnisse der Anwendungsbeob-
achtung und verschiedene Erfahrungsberichte vor.
4
Die im Verfahren beteiligte Kommission D verneinte am 3. Juli 1996 die Plausi-
bilität der Kombination aufgrund darin enthaltener inkompatibler Mittel und
sprach sich für eine Versagung der Verlängerung der Zulassung aus.
5
Nach Anhörung der Klägerin lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom
22. Juli 1998 ab. Die mit dem Mängelschreiben mitgeteilten Beanstandungen
seien zum gesetzten Termin nicht vollständig beseitigt worden. Insbesondere
fehle eine ausreichende Begründung, dass jeder arzneilich wirksame Bestand-
teil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste. Zusätzliche
Literatur zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Kombination sei
nicht vorgelegt worden. Die Anwendungsbeobachtungen seien ebenso wenig
wie die nachgereichten Erfahrungsberichte geeignet, die Wirksamkeit und Un-
bedenklichkeit der enthaltenen feindlichen Mittel Lachesis und Sepia zu bele-
gen. Die Anwendungsbeobachtung genüge auch einfachsten Anforderungen- 4 -
nicht. Sie enthalte keinen Beobachtungsplan, keine eindeutige Diagnose, keine
eindeutigen Erfolgskriterien und keine abschließende Bewertung durch einen
Sachverständigen. Soweit homöopathische Arzneimittel mit der Kombination
Sepia und Lachesis vertrieben würden, handele es sich um traditionelle, regist-
rierte oder fiktiv zugelassene Arzneimittel.
6
Der dagegen erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
18. Dezember 2003 stattgegeben und die Beklagte zur Neubescheidung ver-
pflichtet. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Versagungs-
grund einer unzureichenden Kombinationsbegründung nach § 25 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5a AMG liege nicht vor. Die Sinnhaftigkeit einer Wirkstoffkombination müsse
zwar auch bei homöopathischen Arzneimitteln aufgezeigt werden. Die Be-
rücksichtigung der Besonderheiten einer bestimmten Therapierichtung erfolge
durch die Einbeziehung der Kommission D in die Zulassungsentscheidung. Ih-
ren Bewertungsrichtlinien komme die Qualität eines antizipierten Sachverstän-
digengutachtens insoweit zu, als sie den aktuellen Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse in Bezug auf die Prüfung homöopathischer Arzneimittel wi-
derspiegelten. Nach den von der Kommission D entwickelten Bewertungskrite-
rien für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel vom 24. April 1997
erfolge die Beurteilung aufgrund der Monographien der Einzelstoffe. Lediglich
neue Kombinationen erforderten Untersuchungen mit der Kombination. Ge-
messen an diesen Bewertungskriterien könne die Zulassungsverlängerung nicht
an § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG scheitern. Die beiden arzneilich wirksamen
Bestandteile Sepia und Lachesis leisteten einen Beitrag zur positiven
Beurteilung des Gesamtarzneimittels. Das habe die Klägerin schlüssig begrün-
det und ergebe sich im Übrigen bereits aus den Monographien der Einzelstoffe.
Der Einwand der Beklagten, die Mittel seien nach den Erfahrungen der Ho-
möopathie inkompatibel, überzeuge nicht. Der pharmazeutische Unternehmer
habe grundsätzlich nicht die negative Tatsache des Fehlens von Erfahrungen
zur Unverträglichkeit zu beweisen. Es sei Sache der Beklagten, den Beweis der
Feindlichkeit der Mittel zu führen. Angesichts des Streitstandes in der homöo-
pathischen Literatur zum Verhältnis von Sepia und Lachesis sei bereits fraglich,
ob überhaupt eine tragfähige fachliche Grundlage für die Annahme der Feind-
lichkeit der beiden Stoffe zueinander bestehe. Die Angaben in der homöopathi-- 5 -
schen Literatur gingen offenbar maßgeblich auf einen einzigen Autor zurück.
Auch das knappe Abstimmungsergebnis der Kommission D in einem Parallel-
verfahren zeuge nicht von Einmütigkeit in der Beurteilung. Selbst wenn man
aber der Einstufung als feindliche Mittel zustimme, führe dies angesichts der
geringen Substanz der Materialien nicht zu einer Verneinung eines positiven
Beitrags beider Wirkstoffe. Die Klägerin habe den auf abstrakter Ebene verblei-
benden Vorwurf der Inkompatibilität überzeugend widerlegt. Da die Behörde
den Vorwurf nur auf empirisch nicht untermauerte Anwendererfahrungen stütze,
dürfe schon aus Verhältnismäßigkeitsgründen nicht die Vorlage einer klinischen
Studie verlangt werden. Vielmehr reiche die jahrzehntelange Anwendung aus,
bei der Verschlimmerungen der Symptomatik oder gar Gesundheitsge-
fährdungen bislang nicht bekannt geworden seien.
7
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit
Urteil vom 31. August 2006 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch
auf erneute Entscheidung über ihren Antrag. Dem stehe der Versagungsgrund
der nicht fristgerechten Mängelbeseitigung nach § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG ent-
gegen. Die Beklagte habe in ihrem Mängelschreiben zu Recht Beanstandungen
hinsichtlich der Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG erhoben und
die Vorlage weiterer Unterlagen gefordert. Den genannten Mängeln habe die
Klägerin nicht abgeholfen. Da bei Kombinationsarzneimitteln jeder arzneilich
wirksame Bestandteil die Gefahr zusätzlicher unerwünschter Wirkungen ten-
denziell erhöhe, sei die Aufnahme jedes weiteren Wirkstoffs nur gerechtfertigt,
wenn dies insgesamt zu einer besseren Wirksamkeit in der beanspruchten In-
dikation führe oder unerwünschten Effekten entgegenwirke. Aus den vorzule-
genden Unterlagen müsse sich die Begründung für den Beitrag zur positiven
Beurteilung des Kombinationsarzneimittels ergeben. Selbst wenn kein Nach-
weis im Sinne eines wissenschaftlichen Beweises verlangt werden könne, so
müsse die Begründung doch zumindest eine Wahrscheinlichkeitsaussage zu-
lassen, die auf ihre Richtigkeit überprüfbar sei. Die Klägerin könne sich dabei
zwar auf die Vorlage anderen wissenschaftlichen Erkenntnismaterials im Sinne
des § 22 Abs. 3 AMG stützen und müsse keine klinischen Studien vorlegen.
Weitergehende Erleichterungen bestünden jedoch nicht. An die Aussagekraft
der anderen wissenschaftlichen Erkenntnisse seien die gleichen materiellen- 6 -
Anforderungen wie nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG zu stellen. Zur Berück-
sichtigung der Besonderheiten der Therapierichtung sei auf die von der Kom-
mission D entwickelten Kriterien zur Bewertung von Kombinationen homöopa-
thischer Einzelmittel abzustellen. Gemessen an diesen Maßstäben sei ein posi-
tiver Beitrag der Bestandteile Lachesis und Sepia nicht ausreichend begründet.
Die Beklagte habe darauf hingewiesen, dass die Vereinbarkeit der beiden Mittel
in der homöopathischen Literatur umstritten sei. Damit habe sie entsprechend
den Bewertungskriterien der Kommission D aufgezeigt, dass die Monographien
der Einzelbestandteile nicht ausreichten, um das Risiko-Nutzen-Verhältnis der
Kombination zu bestimmen. Die entsprechenden Voten der Kommission D be-
stätigten den Aspekt der Feindlichkeit der Mittel zueinander. Dieser sei im Zeit-
raum 1989/90 bei Veröffentlichung der Aufbereitungsmonographien noch nicht
als besonderer Punkt hervorgehoben worden. Der Beitrag beider Bestandteile
zur positiven Beurteilung der Kombination lasse sich aber nur dann begründen,
wenn die Beurteilung der Arzneimittelbeziehungen in der homöopathischen
Lehre jedenfalls im Wesentlichen unumstritten sei. Das von der Klägerin vorge-
legte Erkenntnismaterial sei nicht geeignet, den Einwand der Feindlichkeit zu
entkräften. Zwar könnten auch Einzelfallberichte oder Anwendungsbeobach-
tungen anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial im Sinne von § 22
Abs. 3 AMG sein. Es müsse jedoch wissenschaftlich aufbereitet sein oder eine
wissenschaftliche Auswertung ermöglichen. Daran fehle es hier. Der jahrzehn-
telange scheinbar unbeanstandete Gebrauch könne keine andere Entscheidung
rechtfertigen. Der Zweck der Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG
gehe über die bloße Unbedenklichkeit der Stoffkombination hinaus; er verlange
eine Verbesserung des Risiko-Nutzen-Verhältnisses zur Rechtfertigung der
Aufnahme eines weiteren Wirkstoffes. Solange nicht ausgeschlossen sei, dass
sich feindliche Arzneimittelbeziehungen auch in einer Behinderung der
therapeutischen Wirksamkeit äußerten, sei die Aufnahme solcher Mittel in eine
Kombination nicht gerechtfertigt.
8
Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der Revision und trägt zur Be-
gründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsurteil verletze Bundesrecht. Es
gehe davon aus, dass das Vorliegen einer ausreichenden Kombinationsbe-
gründung an den Maßstäben eines wissenschaftlichen Nachweises zu messen- 7 -
sei. Das verstoße gegen § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG, wonach solche Unterlagen
im Nachzulassungsverfahren bei homöopathischen Arzneimitteln gerade nicht
gefordert seien. Das Berufungsgericht habe deshalb nicht darauf abstellen dür-
fen, ob die Kombinationsbegründung in Form von klinischen Studien oder durch
anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial erbracht worden sei. Dadurch
werde der vom Gesetz geforderten Berücksichtigung der Besonderheiten der
Therapierichtung nicht Rechnung getragen. In den Gesetzesmaterialien werde
wiederholt darauf hingewiesen, dass die Besonderheit der jeweiligen
Therapierichtung einen Wirksamkeitsnachweis bei homöopathischen Arzneimit-
teln ausschließe. Diese Mittel sollten nicht über zu hohe Anforderungen an die
Wirksamkeitsprüfung aus dem Markt gedrängt werden. Die Homöopathie baue
auf dem Simile-Prinzip auf. Da damit vorrangig Selbstheilungskräfte des Kör-
pers in Gang gesetzt werden sollten, sei ein streng naturwissenschaftlicher
Wirksamkeitsnachweis kaum zu führen. Der Gesetzgeber habe sicherstellen
wollen, dass bewährte, seit Jahrzehnten im Verkehr befindliche homöopathi-
sche Arzneimittel auch weiterhin Anwendung finden könnten. Bei dem Vorwurf
der Unverträglichkeit zweier Stoffe handele es sich um den Vorwurf der Schäd-
lichkeit oder eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses. Dafür trage die
Zulassungsbehörde die Darlegungs- und Beweislast. Da es sich bei der Ho-
möopathie um eine Erfahrungsheilkunde handele, komme empirisch-
therapeutischen Erfahrungen in Form von dokumentiertem Erkenntnismaterial
besonderes Gewicht zu. Dadurch und durch die Bezugnahme auf die Mono-
graphien der Kommission D werde der positive Beitrag beider Wirkstoffe hinrei-
chend dargetan. § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG beseitige zwar nicht den Versa-
gungsgrund einer unzureichenden Kombinationsbegründung, führe aber zu
einer Anpassung der Begründungsanforderungen dergestalt, dass die Sinnhaf-
tigkeit der Kombination und die Wirksamkeit der nachzulassenden homöopathi-
schen Arzneimittel im Falle einer belegten langjährigen, unbeanstandeten An-
wendung zugrunde zu legen seien. Es sei Sache der Beklagten, die sich dar-
aus ergebende Vermutung der Unbedenklichkeit gegebenenfalls zu widerlegen.
Wenn stattdessen die Anforderungen an die Wirksamkeitsprüfung derart über-
spannt würden, dass die Wirksamkeit nicht oder jedenfalls nicht mit zumutbaren
wirtschaftlichen Mitteln begründet werden könne, liege darin ein Eingriff in die
Berufsfreiheit und die Eigentumsgarantie. Die angelegten Maßstäbe verstießen- 8 -
außerdem gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sich andere homöopathische Mittel mit
derselben Wirkstoffkombination weiterhin auf dem Markt befänden; einem
anthroposophischen Arzneimittel mit dieser Kombination habe die Beklagte
sogar die Nachzulassung erteilt.
9
Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
II
10
Die Revision hat keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht ent-
schieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres An-
trags auf Verlängerung der fiktiven Zulassung des Arzneimittels Cefakliman hat.
11
Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 105 Abs. 4f Satz 1
Halbs. 1 AMG, wonach eine Arzneimittelzulassung nach § 105 Abs. 1 AMG auf
Antrag um fünf Jahre zu verlängern ist, wenn kein Versagungsgrund nach § 25
Abs. 2 AMG vorliegt. Zu diesen Versagungsgründen zählt bei einem Arzneimit-
tel, das mehr als einen Wirkstoff enthält, nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG
das Fehlen einer ausreichenden Begründung, dass jeder Wirkstoff einen Bei-
trag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, wobei die Besonderhei-
ten der jeweiligen Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu berücksich-
tigen sind. Die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes hat das Oberver-
waltungsgericht zutreffend angenommen, weil die Klägerin für ihr Arzneimittel
keine ausreichende Kombinationsbegründung vorgelegt und diesen Mangel
trotz Beanstandung durch die Beklagte nicht fristgerecht beseitigt hat. Dieses
Versäumnis rechtfertigt zugleich die Versagung der Zulassung nach § 105
Abs. 5 Satz 2 AMG, also nach der Vorschrift, auf die die Beklagte den angegrif-
fenen Bescheid gestützt hat.
12
1. Die Pflicht zur Vorlage einer Kombinationsbegründung bestand bereits zum
Zeitpunkt des Mängelschreibens im Jahr 1993 und hat sich seitdem nicht ge-
ändert. Durch Art. 3 § 7 Abs. 4 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittel-
rechts - AMNG - vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2445) in der Fassung des- 9 -
Vierten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990
(BGBl I S. 717) wurde diese Verpflichtung auch im Nachzulassungsverfahren
eingeführt. Nach Art. 3 § 7 Abs. 4 Satz 3 AMNG waren dem Antrag die sog.
Basisunterlagen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 AMG unmittelbar beizufügen. Zeit-
lich versetzt waren zusätzlich die Unterlagen nach § 22 Abs. 1 Nr. 7 bis 15,
Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3a vorzulegen (Art. 3 § 7 Abs. 4 Satz 4 AMNG). Der ge-
nannte § 22 Abs. 3a AMG normiert die Kombinationsbegründung. Diese Ver-
pflichtungen sind seitdem nicht geändert worden. Sie finden sich seit dem Fünf-
ten Änderungsgesetz vom 9. August 1994 (BGBl I S. 2071), mit dem die Über-
leitungsvorschriften des Art. 3 AMNG in das Arzneimittelgesetz überführt wor-
den sind, in § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG.
13
2. Auch für homöopathische Arzneimittel besteht im Nachzulassungsverfahren
die Pflicht, die Sinnhaftigkeit einer Arzneimittelkombination durch wissenschaft-
liches Erkenntnismaterial zu unterlegen. Einschränkungen ergeben sich ledig-
lich aus den zu berücksichtigenden Besonderheiten (§ 22 Abs. 3 Satz 2, § 25
Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a, § 26 Abs. 2 Satz 1, § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG). Diese füh-
ren aber nicht zu einer Freistellung von der Pflicht, die Sinnhaftigkeit der Kom-
bination nach den Maßstäben der Therapierichtung wissenschaftlich zu unter-
legen.
14
a) Welche Anforderungen im Allgemeinen an eine ausreichende Kombinati-
onsbegründung zu stellen sind, hat der Senat durch Urteil vom 16. Oktober
2003 - BVerwG 3 C 28.02 - (NVwZ-RR 2004, 180) geklärt. Danach verlangt das
Gesetz zwar keinen Nachweis des positiven Beitrages jedes arzneilich wirksa-
men Bestandteils, sondern nur eine entsprechende Begründung. Diese Be-
gründung muss jedoch notwendigerweise die dem Zulassungsantrag beizufü-
genden Unterlagen einbeziehen und auf ihnen aufbauen. Nach § 25 Abs. 5
AMG ist die Zulassung aufgrund der Prüfung der eingereichten Unterlagen und
auf der Grundlage der Sachverständigengutachten zu erteilen. Die Unterlagen
spielen mithin für die Entscheidung eine zentrale Rolle. Eine ausreichende Be-
gründung für den positiven Beitrag jedes Bestandteils eines Kombinationsprä-
parates fehlt, wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem
jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten- 10 -
Schluss nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig sind - etwa zu be-
stimmten Forschungsergebnissen oder klinischen Erprobungen keine Stellung
nehmen, die gegen die therapeutische Wirksamkeit sprechen - oder wenn sie
schließlich inhaltlich unrichtig sind. Die der Behörde obliegende Darlegung der
unzureichenden Begründung geschieht dadurch, dass das Bundesinstitut die
fehlende oder fehlerhafte Schlussfolgerung in der Begründung des Antragstel-
lers aufzeigt, das Forschungsergebnis benennt, zu dem sich der Antragsteller
nicht geäußert hat, oder die inhaltliche Unrichtigkeit einer wesentlichen Unterla-
ge nachweist (s. auch - zum Versagungsgrund einer unzureichenden Begrün-
dung der therapeutischen Wirksamkeit - Urteil vom 14. Oktober 1993 - BVerwG
3 C 21.91 - BVerwGE 94, 215 <218 f.> = Buchholz 418.32 AMG Nr. 25 S. 35).
15
Diese Anforderungen gelten unter Berücksichtigung der Besonderheiten der
Therapierichtung auch für die Kombinationsbegründung bei homöopathischen
Arzneimitteln. Der Gesetzgeber hat für diese Mittel, soweit es um die Zulassung
für bestimmte Anwendungsgebiete geht, das Anforderungsniveau an die Be-
gründung der Wirksamkeit und der Sinnhaftigkeit einer Wirkstoffkombination
nicht abgesenkt, sondern eine Prüfung an den Maßstäben der eigenen Thera-
pierichtung vorgesehen. Er ist davon ausgegangen, dass bei einem Teil der
homöopathischen Arzneimittel ein Wirksamkeitsnachweis für ein bestimmtes
Anwendungsgebiet kaum zu führen sei. Er hat deshalb neben einer Zulassung
die Möglichkeit einer Registrierung nach den §§ 38, 39 AMG vorgesehen. Im
Falle der Erbringung des Wirksamkeitsnachweises sollte ein solches Arzneimit-
tel dagegen von der zuständigen Bundesoberbehörde zuzulassen sein
(BTDrucks 7/3060 S. 52 f.). Der Gesetzgeber wollte sich nicht auf bestimmte
Therapierichtungen festlegen und im Sinne eines „Wissenschaftspluralismus“
den Wettstreit der miteinander konkurrierenden Therapierichtungen nicht all-
gemein verbindlich entscheiden. Gleichwohl hielt er es aus gesundheitspoliti-
schen Erwägungen für erforderlich, den Herstellern eine nach der konkreten
Indikation abgestufte Nachweispflicht für die für ein bestimmtes Anwendungs-
gebiet behauptete Wirksamkeit aufzuerlegen, weil auch die Abgabe von un-
wirksamen Arzneimitteln die Volksgesundheit gefährdet. Zugleich wollte er er-
reichen, dass das teilweise jahrhundertealte Erfahrungswissen der besonderen
Heilverfahren anerkannt wird (vgl. BTDrucks 7/5091 S. 6). Deshalb wurden be-- 11 -
sondere Zulassungskommissionen für die besonderen Therapierichtungen ein-
geführt. Auch in Bezug auf die Kombinationsbegründung wollte der Gesetzge-
ber keine qualitativ geringeren, sondern auf die Therapierichtung bezogene
Anforderungen begründen. Der Versagungsgrund einer nicht ausreichenden
Kombinationsbegründung (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG) ist mit dem Vierten
Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 (BGBl I
S. 717) eingefügt worden. Im Gesetzgebungsverfahren war zunächst umstrit-
ten, ob der Versagungsgrund auch für die Arzneimittel der besonderen Thera-
pierichtungen gelten soll (vgl. BTDrucks 11/5373 S. 22). Die Bundesregierung
vertrat die Auffassung, eine Begründung, dass jeder arzneilich wirksame Be-
standteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Kombinationspräparates
leiste, sei grundsätzlich auch bei Arzneimitteln der besonderen Therapierich-
tungen möglich, allerdings seien die Besonderheiten der jeweiligen Arzneimittel
auch insoweit zu berücksichtigen (vgl. BTDrucks 11/5373 S. 32). Anstatt für
jede Kombination Aufbereitungsmonographien anzufertigen, sollten nach den
Vorstellungen der Bundesregierung einheitliche allgemeine Kriterien angewen-
det werden, und zwar die von den Kommissionen D und E jeweils entwickelten
Beurteilungskriterien für fixe Kombinationen (vgl. BTDrucks 11/4250 S. 10). Der
Standpunkt der Bundesregierung hat in der Gesetz gewordenen Fassung des
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a und in § 22 Abs. 3 Satz 2 AMG seinen Niederschlag
gefunden.
16
Den in den Parlamentsmaterialien erwähnten Kriterien der Kommission D
kommt die Qualität eines antizipierten Sachverständigengutachtens zu (vgl. Be-
schluss vom 8. Januar 2007 - BVerwG 3 B 16.06 - PharmaRecht 2007, 159).
Sie spiegeln den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse in Bezug auf die
Prüfung homöopathischer Kombinationsarzneimittel wider und bilden als gleich-
sam vorgefertigte Gutachten die Entscheidungsgrundlage für die Nachprüfung
der Zulassungsentscheidung. Nach den von der Kommission D aufgestellten
Bewertungskriterien für fixe Kombinationen homöopathischer Arzneimittel vom
24. April 1997 (BAnz S. 6224) sind bekannte Kombinationen unter Verwertung
der Monographien der Einzelstoffe zu beurteilen. Sofern Wirksamkeit und Un-
bedenklichkeit danach nicht bestimmbar sind, ist zusätzliches wissenschaftli-
ches Erkenntnismaterial erforderlich. Außerdem dürfen die Arzneimittel nicht so- 12 -
zusammengesetzt sein, dass sie Einzelmittel enthalten, die nach den Erfahrun-
gen der Homöopathie unverträglich (feindlich, inkompatibel) sind; es sei denn,
dass der positive Beitrag dieser Bestandteile präparatespezifisch durch wissen-
schaftliches Erkenntnismaterial belegt wird.
17
b) Die auf diese Weise präzisierten Kriterien für homöopathische Kombinations-
arzneimittel finden auch im Nachzulassungsverfahren Anwendung. Zwar wird in
§ 105 Abs. 4 AMG nur die Vorlage einer Kombinationsbegründung nach § 22
Abs. 3a AMG erwähnt, nicht auch die Vorlage von Unterlagen nach § 22 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 und 3 und Abs. 3 AMG, also von pharmakologisch-toxikologischen
und klinischen Studien oder ersatzweise anderem wissenschaftlichem Erkennt-
nismaterial. Das führt aber nicht dazu, dass im Nachzulassungsverfahren über-
haupt kein wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt werden müsste.
Zum einen regelt die Vorschrift nur, welche Unterlagen (zeitlich gestaffelt) in
Zusammenhang mit dem Antrag (also ex ante) und nicht erst auf Mängelrüge
vorzulegen sind. Der Gesetzgeber des Arzneimittelneuordnungsgesetzes ging
davon aus, dass auf pharmakologisch-toxikologische und klinische Studien
grundsätzlich verzichtet werden kann, soweit die Altarzneimittel durch den the-
rapeutischen Gebrauch bereits hinreichende Erkenntnisse ermöglichen. Die
Zulassungsbehörde sollte deshalb auf der Grundlage der Aufbereitungsmono-
graphien entscheiden und erst bei Mängeln der eingereichten Unterlagen eine
Mängelbeseitigung verlangen (BTDrucks 7/5091 S. 22). Die Verpflichtung zur
Vorlage von weitergehendem wissenschaftlichem Erkenntnismaterial ist somit
nicht ausgeschlossen, sondern unter den Vorbehalt gestellt worden, dass Auf-
bereitungsmonographien nicht vorliegen oder keine hinreichende Bewertung
ermöglichen. Zum anderen bezieht sich die in § 105 Abs. 4 AMG fehlende ex-
ante-Verpflichtung zur Vorlage von wissenschaftlichem Erkenntnismaterial auf
die Frage der Wirksamkeit, nicht aber auf den erst später eingefügten Versa-
gungsgrund der nicht ausreichenden Kombinationsbegründung und die damit
korrespondierende Vorlagepflicht aus § 22 Abs. 3a AMG; denn der Gesetzge-
ber hat die ex-ante-Einreichung von Unterlagen nach § 22 Abs. 3a AMG in
§ 105 Abs. 4 Satz 2 AMG ausdrücklich vorgesehen. Da die Pflicht zur Vorlage
einer Kombinationsbegründung und der Versagungsgrund einer nicht ausrei-
chenden Kombinationsbegründung auch im Nachzulassungsverfahren beste-- 13 -
hen, der Unternehmer also materiell die Begründungslast für die Sinnhaftigkeit
einer Wirkstoffkombination trägt, ist er nicht davon entbunden, darauf bezoge-
nes wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorzulegen.
18
Den Altarzneimitteln können dabei die Erleichterungen des § 22 Abs. 3 AMG
zugutekommen, so dass der pharmazeutische Unternehmer anderes wissen-
schaftliches Erkenntnismaterial im Sinne dieser Regelung vorlegen kann. Dazu
zählt nach § 26 Abs. 2 Satz 2 AMG auch das nach wissenschaftlichen Metho-
den aufbereitete medizinische Erfahrungsmaterial, also etwa eine aussagekräf-
tige Anwendungsbeobachtung des homöopathischen Mittels. Davon gehen er-
sichtlich auch die nach § 26 AMG erlassenen Arzneimittelprüfrichtlinien aus.
Danach zählen Erkenntnisse bei der Anwendung zugelassener oder registrierter
Arzneimittel zu dem sog. anderen wissenschaftlichen Erkenntnismaterial im
Sinne des § 22 Abs. 3 AMG, wobei bei homöopathischen Arzneimitteln das
wissenschaftliche Erkenntnismaterial entsprechend dem Selbstverständnis und
der Eigenerfahrung der jeweiligen Therapierichtung zu bewerten ist (s. Erster
Abschnitt Absatz 7 der Arzneimittelprüfrichtlinien, Anlage zur Allgemeinen Ver-
waltungsvorschrift zur Anwendung der Arzneimittelprüfrichtlinien vom 11. Okto-
ber 2004, BAnz S. 22037; ebenso die Vorgängerfassung in Abschnitt 5 Nr. 3
der Bekanntmachung der Neufassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zur Anwendung der Arzneimittelprüfrichtlinien vom 5. Mai 1995). Weitere für
homöopathische Arzneimittel verwertbare Erkenntnismaterialien werden in den
Richtlinien der Kommission D aufgeführt und risikogestuft bewertet (vgl. die
Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie
vom 9. Oktober 2002, abgedruckt bei Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht,
A.2.13.g). Durch die Berücksichtigung dieser sachverständigen Richtlinien und
Empfehlungen wird der gesetzlichen Vorgabe des § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG für
das Nachzulassungsverfahren ausreichend Rechnung getragen.
19
c) Aus § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG ergeben sich für homöopathische Arzneimit-
tel im Nachzulassungsverfahren keine weitergehenden Erleichterungen.
20
Nach § 105 Abs. 4a Satz 1 AMG sind zu dem Antrag auf Verlängerung der Zu-
lassung die Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sowie die Gutachten nach- 14 -
§ 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AMG bis zum 1. Februar 2001 nachzureichen,
soweit diese Unterlagen nicht bereits vom Antragsteller vorgelegt worden sind;
§ 22 Abs. 3 AMG findet entsprechende Anwendung. Satz 1 findet gemäß Satz 2
der Vorschrift keine Anwendung auf Arzneimittel, die nach einer im Ho-
möopathischen Teil des Arzneibuches beschriebenen Verfahrenstechnik her-
gestellt sind.
21
§ 105 Abs. 4a AMG ist, obwohl er erst nach Erlass des Versagungsbescheids
vom 22. Juli 1998 mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Arzneimittelge-
setzes vom 4. Juli 2000 (BGBl I S. 1002 <1003>) eingefügt worden ist, auf den
Nachzulassungsantrag der Klägerin anwendbar. Die Klägerin macht einen Zu-
lassungsanspruch geltend, der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung
vorliegen muss. Ob ein solcher Anspruch besteht, ergibt sich aus materiellem
Recht (vgl. Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE 84,
157 <160 f.> = Buchholz 316 § 55 VwVfG Nr. 2 S. 3 f.). Bezogen auf die Ge-
setzesänderungen durch das Zehnte Änderungsgesetz finden sich die Über-
gangsvorschriften in § 136 AMG. In § 136 Abs. 1 AMG wird angeordnet, dass
die Unterlagen nach § 105 Abs. 4a Satz 1 AMG bei Arzneimitteln, bei denen die
nach § 105 Abs. 3 Satz 1 AMG beantragte Verlängerung bereits erteilt worden
ist, erst mit dem nächsten Verlängerungsantrag vorzulegen sind. Weitere Sus-
pendierungen enthält § 136 AMG in Bezug auf § 105 Abs. 4a AMG nicht. Dar-
aus folgt, dass er für alle übrigen Nachzulassungsverfahren anwendbar ist, also
nicht nur für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gesetzesänderung auf
Verwaltungsebene noch nicht beschiedenen Zulassungsverfahren, sondern
auch für die bereits gerichtshängigen Verfahren (vgl. Kloesel/Cyran, AMG § 136
Anm. 1).
22
Obwohl § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG homöopathische Arzneimittel von den An-
forderungen des Satzes 1 freistellt, entbindet er die Klägerin nicht davon, im
Nachzulassungsverfahren wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorzulegen.
23
§ 105 Abs. 4a Satz 1 AMG bezweckt, im Nachzulassungsverfahren eine sog.
ex-ante-Vorlagepflicht für Unterlagen über die Wirksamkeit wie im Erstzulas-
sungsverfahren einzuführen; allein davon sollen homöopathische Arzneimittel- 15 -
weiterhin freigestellt bleiben. Die Vorschrift hat die Vorgängerregelung in § 105
Abs. 4c AMG in der bis zum Zehnten Änderungsgesetz geltenden Fassung er-
setzt, wonach die Zulassung auch dann zu versagen war, wenn die vom phar-
mazeutischen Unternehmer angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem
jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend
begründet war. Materiell lag die Begründungslast für die Wirksamkeit auch
damals bereits bei dem Pharmaunternehmer. Er musste zwar, weil § 22 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG in § 105 Abs. 4 AMG nicht erwähnt wird, nicht bereits
mit dem Nachzulassungsantrag Unterlagen zur Begründung der Wirksamkeit
vorlegen. Die Behörde konnte aber anknüpfend an die materielle Verpflichtung
zu einer ausreichenden Begründung der Wirksamkeit in einem eventuellen
Mängelverfahren solche Unterlagen fordern, wenn sie sie im Einzelfall für nötig
hielt, etwa weil ein Wirkstoff nicht monographiert war. Diese Regelung reichte
der Kommission nicht aus. Sie vermisste eine klare ex-ante-Verpflichtung zur
Vorlage der Unterlagen statt einer Vorlage nur nach Ermessen der Behörde
(Stellungnahme der Kommission vom 21. Oktober 1998). Dem wollte der
nationale Gesetzgeber mit § 105 Abs. 4a AMG nachkommen (BTDrucks
14/2292 S. 7 ff.). Der Regelungszweck des § 105 Abs. 4a AMG beschränkt sich
somit darauf, die Vorlagepflicht für Unterlagen über die Wirksamkeit nicht ho-
möopathischer Arzneimittel dadurch zu verschärfen, dass für diese Arzneimittel
von vornherein und nicht erst im Fall eines Mängelbescheids pharmakologisch-
toxikologische Studien und klinische Studien, ersatzweise anderes wissen-
schaftliches Erkenntnismaterial, zum Beleg der Wirksamkeit eingereicht werden
müssen. Es spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber durch die Einfügung
dieser Vorschrift an den bislang bestehenden materiellen Anforderungen an die
Kombinationsbegründung bei homöopathischen Arzneimitteln etwas ändern
wollte (im Ergebnis ebenso OVG Münster, Urteil vom 29. April 2008 - 13 A
4996/04 - juris Rn. 71 ff.).
24
Aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats zu § 105 Abs. 4a AMG ergibt
sich nichts Gegenteiliges. Soweit im Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG 3 C
39.06 - (Buchholz 418.32 AMG Nr. 48) mit Blick auf § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG
ausgeführt wird, dass im Nachzulassungsverfahren für homöopathische Arz-
neimittel keine pharmakologisch-toxikologischen und keine klinischen Prüfun-- 16 -
gen vorzunehmen sind, und im Beschluss vom 20. Februar 2008 - BVerwG
3 B 90.07 - (juris Rn. 4) dahingehende Anforderungen als überzogen bezeich-
net werden, wird damit der im Nachzulassungsverfahren bei homöopathischen
Arzneimitteln anzulegende Maßstab nicht grundsätzlich anders beschrieben.
Die Ausführungen sind lediglich dahin zu präzisieren und fortzuentwickeln, dass
§ 105 Abs. 4a AMG bezogen auf homöopathische Arzneimittel keine weiterge-
henden Erleichterungen vorsieht als sie ohnehin für solche Arzneimittel im
Nachzulassungsverfahren vorgesehen sind. Keinesfalls konnte aus der bisheri-
gen Rechtsprechung des Senats abgeleitet werden, im Nachzulassungsverfah-
ren dürfe bei homöopathischen Arzneimitteln zur Begründung der Sinnhaftigkeit
einer Wirkstoffkombination überhaupt kein weitergehendes wissenschaftliches
Erkenntnismaterial verlangt werden. Der Senat hat bereits im Urteil vom
21. Juni 2007 (a.a.O.) darauf abgestellt, ob das Präparat den Kriterien der
Kommission D für fixe Kombinationen homöopathischer Arzneimittel genüge.
Diese Kriterien sehen jedoch, wie ausgeführt, unter bestimmten Umständen die
Vorlage von präparatespezifischem wissenschaftlichem Erkenntnismaterial vor.
25
d) Dem Gemeinschaftsrecht sind keine über das nationale Recht hinausgehen-
den Erleichterungen zu entnehmen. Die Richtlinie 2001/83/EG des Europäi-
schen Parlamentes und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines
Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (ABl Nr. L 311/67), zuletzt geän-
dert durch die Richtlinie 2008/29/EG vom 11. März 2008 (ABl Nr. L 81/51), sieht
in Artikel 16 Abs. 2 ausdrücklich vor, dass ein Mitgliedstaat in seinem Hoheits-
gebiet entsprechend den dortigen Grundsätzen und besonderen Merkmalen der
homöopathischen Medizin besondere Vorschriften für die vorklinischen und
klinischen Versuche der homöopathischen Arzneimittel beibehält oder einführt.
Soweit homöopathische Altarzneimittel unter den Anwendungsausschluss des
Art. 13 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 der Richtlinie fallen, verbleibt es ohnehin bei den
nationalen Regeln.
26
e) Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 und die Eigentumsgarantie nach Art. 14
Abs. 1 GG werden nicht verletzt. Insbesondere sind die gesetzlichen Anforde-
rungen an die Begründungspflichten für die Nachzulassung eines homöopathi-
schen Kombinationsarzneimittels nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hat- 17 -
dem pharmazeutischen Unternehmer, dessen homöopathisches Arzneimittel
bereits eingeführt ist, nach dem Arzneimittelgesetz grundsätzlich die Wahl zwi-
schen einer Registrierung (§§ 38, 39 AMG) ohne Angabe eines Anwendungs-
gebietes und dem Nachzulassungsverfahren nach § 105 AMG eröffnet, wobei
für traditionell angewendete freiverkäufliche Arzneimittel ebenfalls auf einen
Wirksamkeitsnachweis und eine Kombinationsbegründung verzichtet wird (vgl.
§ 109a AMG). Wenn der Unternehmer eine Nachzulassung als apotheken-
pflichtiges Arzneimittel mit der Angabe eines Anwendungsgebietes erreichen
möchte, muss das Mittel den insoweit vorgesehenen erhöhten Anforderungen
an die Arzneimittelsicherheit genügen. Dadurch werden keine unzumutbaren
Hürden aufgebaut. Der Unternehmer kann im Nachzulassungsverfahren gemäß
§ 105 Abs. 3a Satz 2 AMG von weitgehenden Änderungsmöglichkeiten
Gebrauch machen, die der Gesetzgeber gerade für homöopathische Kombina-
tionsarzneimittel beibehalten hat, weil er davon ausgegangen ist, dass bei die-
sen Präparaten nach Mitteilung von Mängeln noch Änderungen zur Anpassung
an den wissenschaftlichen Erkenntnisstand erforderlich sind (BTDrucks 14/2292
S.
. Außerdem können dem Unternehmer, wie ausgeführt, die Er-
leichterungen des § 22 Abs. 3 AMG zugutekommen. Schließlich ist das von ihm
vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial entsprechend dem Selbstver-
ständnis und der Eigenerfahrung der jeweiligen Therapierichtung zu bewerten.
Diese die Situation der Altarzneimittel berücksichtigenden und an die Beson-
derheiten der Therapierichtung angepassten Anforderungen stehen insgesamt
in einem angemessenen Verhältnis zu dem Zweck, im Interesse einer ord-
nungsgemäßen Arzneimittelversorgung für die Wirksamkeit und Unbedenklich-
keit der Arzneimittel zu sorgen (vgl. § 1 AMG).
27
Aus den unterschiedlich hohen Anforderungen bei den vom Gesetzgeber vor-
gesehenen Möglichkeiten für Altarzneimittel (Registrierung, Nachzulassung,
Traditionsliste) ergibt sich kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dadurch wird
lediglich voneinander abweichenden Wirksamkeitsansprüchen Rechnung ge-
tragen. Die Hinweise der Klägerin auf registrierte oder traditionelle Mittel mit
derselben Kombination führen deshalb nicht weiter. Ebenso lässt sich nichts
daraus herleiten, dass Arzneimittel anderer Therapierichtungen, etwa der Anth-
roposophie, von der Beklagten mit der hier in Rede stehenden Kombination- 18 -
zugelassen worden sind. Die Therapierichtungen stellen auf unterschiedliche
Wirkungsweisen der Mittel ab. Es kann deshalb sein, dass je nach Maßstab und
Denkweise der Therapierichtung die Wirksamkeit eines Mittels oder die
Sinnhaftigkeit einer Kombination unterschiedlich bewertet werden. Dies ist im
Verhältnis der Schulmedizin zur Homöopathie offensichtlich und kann in ähnli-
cher Weise im Verhältnis der Homöopathie zu sonstigen Therapierichtungen
gelten. Der Gesetzgeber hat bewusst auf eine Bevorzugung einer bestimmten
Therapierichtung und damit auf einen allgemeingültigen Wirksamkeitsnachweis
nach den „Kriterien exakter Naturwissenschaften“ verzichtet. Gerade deshalb
hat er für die besonderen Therapierichtungen jeweils gesonderte Sachverstän-
digenkommissionen vorgesehen (vgl. BTDrucks 7/5091 S. 6 f.). Der Gesetzge-
ber hat - mit anderen Worten - nicht nur die Schulmedizin, sondern auch die
weiteren Therapierichtungen ernst genommen mit der Folge, dass sich solche
Arzneimittel an den Maßstäben und Erfahrungen ihrer eigenen Therapierich-
tung messen lassen müssen. Der bloße Umstand, dass ein bestimmtes Mittel
oder eine bestimmte Kombination für eine Therapierichtung zugelassen und für
eine andere Therapierichtung nicht zugelassen wird, begründet deshalb für sich
genommen keinen Gleichheitsverstoß.
28
3. Das Berufungsgericht hat nach alledem keine überzogenen Anforderungen
an die von der Klägerin vorzulegende Kombinationsbegründung gestellt. Es hat
zutreffend geprüft, ob die vorgelegten Unterlagen nach dem Stand der wissen-
schaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss zulassen. Dabei ist es da-
von ausgegangen, dass der Klägerin die Erleichterungen des § 22 Abs. 3 AMG
zugutekommen, sie aber nicht davon entbunden ist, die Kombinationsbegrün-
dung wissenschaftlich zu unterlegen. Zur Berücksichtigung der Besonderheiten
der Therapierichtung hat die in die Entscheidung der Beklagten eingebundene
Kommission D und ebenso das Berufungsgericht auf die sachverständigen Be-
wertungskriterien der Kommission D vom 24. April 1997 abgestellt, wonach zu-
sätzliches wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich ist, wenn Wirk-
samkeit und Unbedenklichkeit der Kombination aufgrund der Monographien der
Einzelstoffe nicht bestimmbar sind, und wonach bei Einzelmitteln, die nach den
Erfahrungen der Homöopathie unverträglich sind, der positive Beitrag präpara-
tespezifisch durch wissenschaftliches Erkenntnismaterial zu belegen ist.- 19 -
29
Auf der Grundlage dieses Maßstabs hat das Berufungsgericht zu Recht ange-
nommen, dass von der Klägerin über die Aufbereitungsmonographien für die
Einzelwirkstoffe hinaus aussagekräftiges wissenschaftliches Erkenntnismaterial
zur Sinnhaftigkeit der Kombination gefordert werden durfte. Die Beklagte hat
auf Lehrmeinungen in der homöopathischen Fachliteratur verwiesen, die eine
Unverträglichkeit der beiden hier in Rede stehenden Wirkstoffe annehmen. Die
Kommission D ist dieser Einschätzung gefolgt. Das Berufungsgericht hat diese
Umstände dahin gewürdigt, dass die Monographien zu den Einzelbestandteilen
nicht ausreichen, um das Risiko-Nutzen-Verhältnis der Kombination zu
bestimmen. Diese tatrichterliche Einschätzung, gegen die keine Verfahrensrü-
gen erhoben wurden, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Dem kann die
Klägerin nicht erfolgreich entgegenhalten, dass andere Literaturstellen eine Un-
verträglichkeit nicht bestätigten. Die Beklagte musste für eine berechtigte Män-
gelrüge nicht den Nachweis der fehlenden Sinnhaftigkeit der Kombination füh-
ren, sondern nur die Unzulänglichkeit der Begründung aufzeigen. Dazu reichte
es darzustellen, dass die von der Klägerin bis dahin eingereichten Unterlagen
den geforderten Schluss nach einem gesicherten Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnis nicht zulassen und deshalb ergänzungsbedürftig sind.
30
In diesem Zusammenhang ergibt sich kein Rechtsfehler aus der Annahme des
Berufungsgerichts, dass sich bei zwei Wirkstoffen, deren Vereinbarkeit in der
homöopathischen Fachliteratur umstritten ist, ein Beitrag beider Bestandteile
zur positiven Beurteilung der Kombination nicht begründen lasse. Nach dem
Gang der Entscheidungsgründe ist damit ersichtlich nicht gemeint, dass eine
Kombinationsbegründung bei widerstreitenden Lehrmeinungen oder Anwen-
dungserfahrungen zur Verträglichkeit schlechterdings nicht gelingen kann, son-
dern nur, dass sie nicht auf der Grundlage von solchen bibliographischen An-
gaben gelingen kann. Das Berufungsgericht hat an die Kriterien der Kommissi-
on D zur Bewertung von Kombinationen homöopathischer Einzelmittel ange-
knüpft, wonach unter bestimmten Voraussetzungen weiteres wissenschaftliches
Erkenntnismaterial zu fordern ist. Demgemäß hat es sich im Weiteren mit dem
Aussagewert der von der Klägerin vorgelegten Erkenntnisse befasst, was
unnötig gewesen wäre, wenn es angenommen hätte, der Literaturbefund könne- 20 -
durch anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial ohnehin nicht überwun-
den werden.
31
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass das Berufungsgericht an die Aussage-
kraft des wissenschaftlichen Erkenntnismaterials dieselben Maßstäbe anlegt,
wie sie im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG gelten, der den Versa-
gungsgrund der unzureichend begründeten Wirksamkeit zum Gegenstand hat.
Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats, nach der an die
Kombinationsbegründung keine geringeren Anforderungen zu stellen sind als
an die Begründung der therapeutischen Wirksamkeit (Urteil vom 16. Oktober
2003 - BVerwG 3 C 28.02 - NVwZ-RR 2004, 180 <181>; Beschluss vom 8. Ja-
nuar 2007 - BVerwG 3 B 16.06 - PharmaRecht 2007, 159). Im Übrigen bezie-
hen sich die in § 22 Abs. 3 AMG vorgesehenen Erleichterungen nur auf die Art
des dem Antrag beizufügenden Erkenntnismaterials, mit dem die therapeuti-
sche Wirksamkeit - oder hier - die Sinnhaftigkeit der Wirkstoffkombination be-
legt werden soll, nicht aber auf den anzulegenden Beurteilungsmaßstab (Urteil
des Senats vom 14. Oktober 1993 - BVerwG 3 C 46.91 - ArztR 1994, 207 f.).
32
Ob das Berufungsgericht ausgehend von einem zutreffenden Prüfungsmaßstab
zu Recht angenommen hat, die neben den Monographien vorgelegten Unterla-
gen trügen den Schluss auf einen positiven Beitrag der beiden Einzelwirkstoffe
zu dem Kombinationsarzneimittel nicht, ist ebenfalls eine Frage der Tatsachen-
feststellung (vgl. Urteile des Senats vom 14. Oktober 1993 - BVerwG 3 C
46.91 - a.a.O. und vom 16. Oktober 2003 - BVerwG 3 C 28.02 - a.a.O. S. 182;
Beschluss vom 8. Januar 2007 - BVerwG 3 B 16.06 - a.a.O.). Die Klägerin hat
auch insoweit keine begründeten Verfahrensrügen erhoben, sondern rügt im
Wesentlichen nur, dass das Berufungsgericht dem vorgelegten Erkenntnisma-
terial keinen höheren Stellenwert eingeräumt habe als den Literaturstimmen zur
Unverträglichkeit der beiden Einzelmittel. Das betrifft die inhaltliche Bewertung
der Unterlagen und keine Verfahrensfrage.- 21 -
33
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Dr. Dette
Prof. Dr. Rennert
Liebler
Buchheister
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der Streitwertbeschlüsse
des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Dezember 2003 und des Oberverwal-
tungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 31. August 2006 für alle Rechtszüge auf
jeweils 50 000 € festgesetzt.
Gründe:
1
Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1,
§ 63 Abs. 3 GKG. Der Senat hält eine pauschalierende Bewertung des wirt-
schaftlichen Interesses des pharmazeutischen Unternehmers an der Zulassung
bzw. Nachzulassung eines Arzneimittels für sachgerecht. Dieses Interesse ist,
soweit mit dem Arzneimittel keine besonders hohen oder geringen Umsätze
erzielt werden, mit 50 000 € angemessen bewertet. Der Umstand, dass die
Klägerin lediglich eine Verpflichtung zur Neubescheidung begehrt hat, rechtfer-
tigt es nicht, einen Abschlag von diesem Wert vorzunehmen. Dies käme nur
dann in Betracht, wenn absehbar wäre, dass neben dem zwischen den Beteilig-
ten umstrittenen Zulassungsversagungsgrund weitere ernstliche Hindernisse
dem Zulassungsanspruch entgegenstehen könnten.
Kley
Dr. Dette
Prof. Dr. Rennert
Liebler
BuchheisterSachgebiet: BVerwGE: nein
Arzneimittelrecht Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
AMG
§ 22 Abs. 2, Abs. 3, Abs. 3a, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a,
§ 26 Abs. 1, Abs. 2, §§ 38, 39, 105 Abs. 1, Abs. 3a, Abs. 4 Satz 2,
Abs. 4a Satz 2, Abs. 4f, Abs. 5 Satz 2, § 109a Abs. 2 und Abs. 3,
§ 136 Abs. 1
Stichworte:
Verlängerung der fiktiven Zulassung, Nachzulassung, homöopathisches Arz-
neimittel, Kombinationspräparat, Kombinationsarzneimittel, Kombinationsbe-
gründung, Sinnhaftigkeit der Kombination, Wirksamkeit, Begründungsanforde-
rungen, wissenschaftliches Erkenntnismaterial, homöopathisches Erkenntnis-
material, Kommission D, Besonderheiten der Therapierichtung, Unverträglich-
keit, Feindlichkeit, Wechselwirkungen, Inkompatibilität, wissenschaftlich aufbe-
reitetes Erfahrungswissen, Anwendungsbeobachtungen, klinische Studien.
Leitsatz:
Die Zulassungsbehörde darf bei homöopathischen Kombinationsarzneimitteln
auch im Nachzulassungsverfahren wissenschaftliches Erkenntnismaterial zur
Begründung der Sinnhaftigkeit der Kombination verlangen.
Urteil des 3. Senats vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 3 C 23.07
I. VG Berlin
vom 18.12.2003 - Az.: VG 14 A 253.98 -
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 31.08.2006 - Az.: OVG 5 B 2.06 -
